Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» - стр. 11
Иными словами, комментируемый Закон закрепляет нормы-принципы, на которых должно строиться законодательство об общественном контроле, однако формально не придает им более высокой юридической силы по сравнению с другими законами в данной сфере. Эти основополагающие, общие положения, касающиеся всех субъектов и всех форм осуществления общественного контроля, вовсе не «взяты из головы»: они объективно существуют, в том числе в действующем законодательстве и правоприменительной практике, но обобщены в Законе, очищены от случайных наслоений, приведены в систему. Они выполняют функцию упорядочения всей правовой регламентации общественных отношений в этой перспективной сфере гражданской активности.
По замыслу создателей комментируемого Закона именно его нормы должны стать отправной точкой и «дорожной картой» для совершенствования текущего законодательства в данной сфере в плане восполнения пробелов и преодоления противоречий. Безусловно, они должны положительно сказаться и на правоприменительной практике, позволяя в отсутствие законодательной регламентации опираться на аналогию права и закона.
3. Следует констатировать, что некоторые нормы ФЗООК сформулированы таким образом, что наглухо закрывают двери для развития законодательства в данной сфере. В частности, это выражается в том, что субъекты общественного контроля перечислены в ч. 1 ст. 9 ФЗООК в форме закрытого перечня: 1) ОП РФ; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, причем следует признать, что близость этих субъектов к власти, к органам государства дает основания рассматривать контроль, ими осуществляемый, не как общественный в полном смысле этого слова38.
Закрытый характер перечня субъектов общественного контроля, казалось бы, презюмирует принципиальную невозможность появления новых субъектов общественного контроля, что, разумеется, не соответствует реальному положению дел, но может серьезно затруднить развитие как законодательства, так и правоприменительной практики в данной сфере. Более того, такой подход резко контрастирует с ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона, которая устанавливает, что для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) ОНК; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля. Данный перечень уже не является закрытым, поскольку формулировка «иные организационные структуры общественного контроля» имеет очевидный диспозитивный характер. В то же время указание на создание этих структур «в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации», явно демонстрирует