Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг - стр. 34
Всегда острым, болезненным оставался вопрос о законе, о соблюдении норм права, без чего невозможно сохранить стабильность общества, гарантировать не только свободу и права граждан, но обеспечить элементарную безопасность населения. При абсолютистском строе монарх формально является единственным творцом законов. Но на практике реальная власть всегда была в руках «аппарата», как отмечали знатоки старины, полнота принадлежала не государю и даже не боярам, а приказным дьякам, которые могли нелюбый им указ так упрятать, что и Тишайший не мог отыскать нужную ему грамоту. Впервые Россия со всевластием и произволом приказных дьяков как с общенациональным бедствием и прообразом бюрократии столкнулась еще в XVII в.
В России, возможно, острее, чем в других государствах, ощущалась неразрывная связь между укреплением законности и обузданием «приказных», преодолением бюрократических извращений – этого злокачественного «средостения», клином вонзившегося между монархом и народом, нарушая связь государя с его подданными, без которой не может быть прочным державное строение.
Еще в начале XIX в. был поставлен вопрос о необходимости выделения законов в особый, высший ранг государственных нормативных актов; была произведена кодификация накопленного нормативного материала, создан Свод законов, образован законосовещательный Государственный Совет, повышена роль Правительствующего сената. Однако вплоть до реформ 1904–1907 гг. в России отсутствовало конституционное понятие закона. Основным формальным признаком закона в государственном праве XIX в., как правильно отмечали юристы (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский), оставалось «высочайшее утверждение», включая и устное повеление монарха. При этом такие аспекты законотворчества, как законодательный почин, форма нормативного акта, участие в его подготовке Государственного Совета, Кабинета министров, а в его издании – Сената и другие аспекты на практике не принимались во внимание. Правоведы делали попытки для укрепления законности выявить существенное различие между законом-актом, одобренным Государственным Советом, утвержденным царем, изданным Сенатом, с одной стороны, и высочайшим указом императора или устным его повелением – с другой. На практике соблюсти подобное формальное разграничение между законом и повелением императора было чрезвычайно трудно.
Нарастание в обществе требований о создании высшего органа народного представительства, преобразования Государственного Совета с наделением его законодательными правами было не в последнюю очередь связано именно с осознанием пагубности беззакония, с размыванием самого понятия «закон», растворением его в потоке волюнтаристских распоряжений.