Формы и методы государственного управления в современных условиях развития - стр. 36

Исторически, принимая во внимание размеры страны, ее национальный состав, угрозы, проистекавшие на протяжении столетий для целостности России и ее существования как единого государства, в общественном сознании, сложился «вотчинный» или удельный способ управления, основанный на автономном осуществлении государственной власти назначаемыми из центра наместниками – генерал-губернаторами, губернаторами, уездными начальниками. С возникновением отраслевого управления «вотчинный» метод наделения компетенцией распространился и на министров, народных комиссаров, руководителей главков, объединений, госпредприятий. В нашем понимании «вотчинный» метод состоит в наделении руководителя в пределах территории или отрасли практически неограниченными полномочиями с возложением одновременно ответственности за состояние дел в целом, за достижение результата, обозначенного как задание. Ввиду несовместимости для сравнения полномочий с достигнутым результатом первые рассматривались как способы достижения заданного результата. Отсюда почти абсолютная власть руководителей оборонных программ в послевоенные годы, статус первых секретарей областных партийных комитетов КПСС, объем полномочий министров СССР и руководителей объединений и предприятий, командиров воинских частей.

Руководящей идеей долгое время служила гармонизация вертикали власти – обеспечения приоритета вышестоящего звена государственного управления перед нижестоящим звеном. В сущности, еще недавно существо нормативного правового регулирования управленческих отношений сводилось к распределению компетенций между уровнями исполнительной власти. Компетенциональная регламентация состояла либо в централизации – передаче решения тех или иных вопросов на более высокий уровень управления, либо в децентрализации, т. е. движении в обратном направлении. Присутствовало и горизонтальное движение, самым ярким примером которого служит создание региональных Советов народного хозяйства (совнархозов), упраздненных в 1965 году. Однако распределение или перераспределение управленческих функций и полномочий не затрагивало природы самой исполнительной власти, построенной, как до октябрьского (1917 года), так и после него на основе отправления властных полномочий одной стороной и обязанности другой стороны использования соответствующих требований, т. е. принципа «исполнение прежде всего должно соответствовать повелениям».

Нередко поведение управляемого именуется подчинением. Самым авторитетным косвенным определением подчинения служит норма, содержащаяся в ст. 2. Гражданского Кодекса, исключающая применение гражданского законодательства к административным, налоговым, бюджетным и иным отношениям,